▍三、我国产业政策的全流程治理
根据十九届四中全会和近年来的《政府工作报告》要求，治理现代化成为未来的着力方向。实践证明，产业政策的效果很大程度上取决于政策制定实施的机制与措施。我国产业政策从前期评估、制定、实施及后期评估和退出，都存在各种各样的不足，因此新时期要加强产业政策全流程治理，提升政策制定、实施和评估的精准化程度，加快完善政策实施机制和配套措施。
（一）建立产业政策全流程治理机制
我国产业政策制定与实施，要充分吸纳各利益相关方参与，形成“政策前期研究-制定—实施—督察—评估—反馈—修改完善—退出”的全流程一体化治理机制。一是加强组织统筹与协调，解决多部门协调和行业管理问题。针对产业政策制定主体和实施主体分散问题，需要有专门机构对产业政策制定实施全过程进行指导、质询、监管和综合评估。从国家层面看，建议由国务院指定相关负责部门，牵头成立由其他有关部门参加的产业政策协调委员会，负责综合性产业政策的制定、实施、协调、调整、废止等工作，并统筹各类专业性产业政策的设立。专业性产业政策由委员会委托一个或几个部门具体负责制定和实施。二是提高社会参与度。建立产业政策审议制度，建立由中央政府（部门）、地方政府、行业协会、学术机构、企业和公众等共同参与的政策制定、评议机制，甚至也可以邀请和听取国外专家的意见，充分反映利益相关者诉求。三是健全中央与地方政府联动机制。中央政府负责制定全国性普惠化、功能性产业政策和有最低限度必要性的选择性产业政策，维护产业整体安全，并督导地方在不违背全国性产业政策基本要求的前提下因地制宜有效实施。地方政府负责落实和执行国家产业政策，加强对企业服务，完善市场环境，并定期向中央政府报告政策实施情况、效果、问题及改进建议。四是完善督察评估机制。强化人大督察职能，加强政府监督责任，对付诸实施的产业政策及相关部门行为进行监督。建立政策执行奖励和问责机制。支持行业协会分担“准产业政策”职能，制定行业发展规划、行业质量和技术标准，开展人才培训，引导行业有序发展。引入第三方机构对产业政策实施效果进行独立评估，提高政策实施精准性，适时淘汰无用的过时的产业政策，增加产业发展活力。五是完善产业政策退出机制。在产业政策执行后期，支持的产业发展起来以后，根据评估结果及时退出或淘汰过时的产业政策，进一步发挥市场作用，增强产业竞争力。
（二）完善产业政策相关配套措施
加强政策协调，促进产业政策与创新政策、竞争政策、财政政策、金融政策、开放政策等联动。一是加强产业政策与创新政策协调。围绕实现“在重要科技领域成为领先者，在新兴前沿交叉领域成为开拓者”的战略目标，产业政策要在关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新的突破上，强化对重大基础研究和源头创新的政策支持，突出对关键产品、关键基础元器件和零部件、关键软件系统、关键材料、关键核心技术研发、“卡脖子”技术和人才培养的支持。二是做好产业政策与竞争政策协调。强化竞争政策的基础性地位，在产业政策内容和实施方式上更加注重引入竞争机制，使产业政策助力市场竞争机制充分发挥作用，使竞争政策促进产业政策有效实施。三是注重产业政策与宏观经济政策协调。逆周期调节的宏观经济政策应为产业中长期健康发展创造良好外部环境，慎用产业政策作为实现短期宏观调控总量目标的政策工具。加强财政政策调结构功能，财政政策取向应兼顾短期经济总量平衡和结构优化升级的要求，支持产业中长期发展目标的实现。发挥金融政策促进产业转型的重要作用，切实把审慎性金融监管、政策性投融资和产业政策协调起来。四是促进产业政策与开放政策协调。产业政策要更好体现高水平开放要求，加快产业转型升级和提高国际竞争力，努力构建以我为主的全球产业链、供应链，进而提高我国价值链含金量。借助“一带一路”倡议，积极参与全球经济治理，让符合国际规则的产业政策更多发出中国声音、阐释中国方案。突破某些现有的国际约束框架，引导和倡议改革过时的国际规则。五是加强产业政策与生态环保政策协调。产业政策要对标生态文明建设体系，促进形成产业生态化和生态产业化的绿色政策体系，以环境承载力约束倒逼产业转型升级，推动绿色产业发展。
（三）强化产业政策实施的制度保障
充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，精准化政策作用方式，营造公平市场竞争环境，为产业政策实施提供制度保障。一是加快政府职能转变。深入推进“放管服”，创造优质营商环境，健全和完善事中事后监管体系，完善市场公平竞争规则，消除政府对微观经济不必要的直接干预。二是深化要素市场化改革。深入推进金融业改革，打破现有大银行垄断格局，支持金融创新和中小银行、互联网金融规范发展，鼓励更多社会资本进入，通过强化竞争和金融创新降低制造业融资成本。深化土地、资源能源等领域改革，消除地区、部门分割，清理妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，促进要素更大范围更广程度优化配置和自由流动。三是深化垄断行业和国企改革。坚持“两个毫不动摇”，继续在能源、交通、电信等行业和非自然垄断环节，推进产权结构多元化和国有企业混合所有制改革，积极引入优势互补并能提供战略支持的非国有资本。坚持“竞争中性”原则，把绝大多数国有企业纳入竞争政策体系。放开民间投资市场准入，明确市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。废除对非公有制经济的不合理规定，消除各种隐性壁垒，加强各类所有制经济产权保护。四是放宽服务业和新兴产业的进入管制。放宽教育、医疗、金融等现代服务业和大数据、“互联网+”等新兴产业领域进入管制，吸引更多社会资源通过创新提升产业发展层次和水平。五是加快完善市场竞争的优胜劣汰机制。优化破产程序，完善破产企业资产负债管理人相关规定，减少破产清算成本。制定和完善破产企业信贷、资产处置、人员安置政策，加快僵尸企业、严重危及人民健康安全和生态安全等违法企业、严重资不抵债企业的破产清算，为企业正常发展创造条件。
（四）提高产业政策法治化水平
加快完善规范市场行为的法律体系及其执行机制。进一步完善公平竞争的法律法规体系，将非必要的行政性垄断、不合理的经济性垄断、地方保护等有损公平竞争的行为列入禁止范围，切实保障各类所有制企业参与市场竞争的公平性。加快制定《产业政策法》，建立和完善产业政策体系，修订《产品质量法》《消费者权益保护法》《反不正当竞争法》，完善相应执法体制机制，加大对不正当竞争行为惩处力度。落实公平竞争审查制度，审查清理现有产业政策中违反公平竞争原则、排除竞争、限制竞争的政策条款。完善与知识产权保护相关的法律体系及其执行机制，建立严格知识产权保护的长效机制。
（五）加快构建区域协调发展机制
当前，我国区域发展差距依然较大，地区间产业结构趋同带来同质化竞争现象相当普遍，发展不平衡不充分问题和矛盾依然突出。党中央、国务院明确提出实施区域协调发展战略，加强东中西协调发展，这是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要举措。产业政策的制定实施，如果忽视地域差异性和区域协调发展，采取“一刀切”办法，再好的政策也难以取得预期效果。新时期产业政策必须适应实施区域协调发展战略需要。
▍四、“十四五”产业政策建议
由于受年新冠疫情全球蔓延影响，“十四五”规划时期我国经济和社会发展面临巨大挑战。面对新形势、新任务、新挑战，我国产业政策需要解决的不是存废问题，而是亟须重大转型。“十四五”时期，深入贯彻新发展理念，必须加快由差异化、选择性产业政策向普惠化、功能性产业政策转变，从偏重替代市场、限制竞争的产业政策向以竞争政策为基础、更能发挥创新作用和增进有效市场的产业政策转变，从政策功能定位与立足点、政策取向与手段、政策实施机制与政策支持方式等方面加快转型。
（一）功能定位
“十四五”时期，产业政策要从政府干预市场向增进市场功能转型。实践表明，产业政策能否有效发挥作用，关键在于能否妥善处理好政府与市场的关系。发挥市场对资源配置的决定性作用和更好发挥政府作用，构建“市场友好型”政策体系，应是今后产业政策功能定位的基准。在经济体制转轨过程中，由于市场体系、市场机制尚不完备、不健全，产业政策在一定程度、一定时段替代市场配置资源，既有其必要性和合理性，也有明显的局限性和“政府失灵”带来的弊端。随着供给侧结构性改革日益深化，产业政策功能定位必须尽快从替代市场向增进市场功能、弥补市场缺陷转变，使“有效市场”与“有为政府”更好地有机结合起来。“十四五”时期，产业政策要确保“市场机制有效”，把该由市场决定的事项全部交给市场，市场能解决好的结构性问题，就不用产业政策来干预。即使在某些领域为弥补市场缺陷而需要制定产业政策，也应力求少而精准，从直接干预为主转向间接引导为主。政府要坚持“有所为、有所不为”，减少对微观经济的直接干预，努力做到不越位。在一般竞争领域和非自然垄断行业，要彻底改变由政府主导资源配置的做法，不应由政府事先挑选“赢家”和“输家”，避免寻租的可能。政府要更多地运用普惠性、功能性产业政策，提供必要的公共服务、基础设施和制度基础，为产业发展创造良好市场环境。
（二）立足点
“十四五”时期，产业政策要从采用差异化选择方式扶持产业向维护和促进市场公平有序竞争转型。长期以来，我国采取对所有制、产能规模等设计准入门槛限制竞争的差异化做法，选择特定产业、特定企业加以重点扶持。这种差异化、选择性产业政策，带来市场扭曲和不公平竞争，导致资源配置低效。随着社会主义市场经济体制日趋完善，产业政策立足点应转向以竞争政策为基础，保障市场公平有序竞争，充分发挥市场配置资源的决定性作用。要完善公开透明开放的市场规则，实行统一的市场准入制度，打破所有制歧视和行业垄断，完善市场监管，加快形成统一开放、竞争有序的市场体系。要从“扶大限小”转向主要以市场竞争推动产业组织结构优化调整，从过度
